土地紧张难题之外,折叠的深圳还需补足更多短板。本文来自微信公众号:市井望远镜(ID:onecity1000),作者:江晨舟,题图来自:视觉中国

整个十月,深圳再次成为备受瞩目的城市之一。

10月中旬,《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020~2025年)》(以下简称《方案》)正式发布,普遍被称为是国家给深圳40周年的大礼包。

这个大礼包涵盖政策8大条、27小条,其中,土地管理制度方面的内容备受关注。只因,缺地、缺空间,一直是制约深圳发展的最大瓶颈。

与此同时,外界对深圳“扩容”的讨论也一度甚嚣尘上——一种主流声音认为,深圳高房价形成的挤出效应和金融风险将长期存在。从根本上看,深圳只有解决了土地问题,才能拥有下一个十年的发展空间。

深圳,该如何打破“天花板”,破解土地紧张难题?

一、困扰多年的难题

为解决深圳眼下的土地掣肘,深化探索土地管理制度迫在眉睫。此次发布的《实施方案》,其中就包括:

将国务院可授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项,将被委托由深圳市政府批准。

对于特区深圳而言,如此高的批准权限可谓前所未有。

7个月前,中央出台政策,将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地,转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。而如今,相当于把给各省、自治区、直辖市松绑的政策,进一步给了深圳。在农用地转化为建设用地的权限上,深圳已经堪比直辖市了。

为何要给予深圳这样的权限?

众所周知,深圳是经济人口大市、土地面积小市,土地面积狭窄问题一直困扰着深圳。全市面积仅1997平方公里,仅仅是北京、上海、广州的1/8、1/3、1/4;同时,全市平均人口密度6274人/平方公里,居全国第一,可开发土地空间已几乎达上限。

另据官方数据,深圳已建成的面积达到了927平方公里,占可建面积1023平方公里的91%。从2016年开始计算,如果不考虑填海等,深圳能够使用的新增土地面积不超过100平方公里,形势严峻程度可见一斑。

日益高涨的地价,不仅难以在结构上协调环境、工业用地刚性比例,还会使深圳在产业发展和满足住房需求上陷入两难局面。

君不见,多少青年眼看着房价遥不可及,感叹“来了也做不了深圳人”。

二、扩容,有戏?

肩负土地政策制度创新的重任,深圳压力不小。

一系列迹象表明,这座备受瞩目的城市正在谋划“一盘大棋”,市域扩容的呼声,近年来在深圳本土愈发强烈。

几年前,深圳就已经在外拓展空间了。位于汕尾的深汕合作区,就是深圳向东扩展的合作产物。不仅如此,此次《方案》还提出要深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革。

除汕尾外,河源也有“入群”的迹象。自2014年,河源成为深圳对口帮扶(支援、协作)重点区域后,“深河特别合作区”呼之欲出,已进入谋划阶段。

▴深汕概况。图源深汕网

只不过,与汕尾、河源的合作,无疑是舍近求远的“飞地模式”。深圳以这样一种“下跳棋”的方式开疆拓土,似乎还很难调动资源、缓解用地紧张难题。

鉴于此,公众目光聚焦在40周年这个时间节点上。坊间一度流传深圳吞并东莞、惠州部分区县的说法,但受制于广东省发展大局,可能性极小。

毕竟深圳是中国第一个经济特区、副省级计划单列市,不向广东省纳税,东莞、惠州等邻近市县若并入深圳,将极大削弱广东省的财政实力,地方阻力较大。

因此这次方案一出,扩权不扩容也算情理之中。毕竟土地和空间扩张,上大项目、搞房地产开发,内地诸多城市已经形成了路径依赖,要想实现“高质量发展”、“勇闯无人区,做好示范区”,深圳就不能重复过去的老路。

当扩容计划再次落空,深圳将眼光瞄准了都市圈扩容。

▴深圳都市圈的组成城市

深圳发改委公布的2020年工作计划提到,将加快深圳都市圈规划编制。其中包括,将“协调莞惠河汕四市共同参与”、“助力河源、汕尾融入大湾区建设”,这意味着深圳在都市圈层面实现了无形之中的“扩容”。

目前,轨道上的都市圈已初具雏形。今年9月初,国家交通运输部正式发布《交通运输部关于深圳市开展高品质创新型国际航空枢纽建设等交通强国建设试点工作的意见》(以下简称,《工作意见》)。其中提到:

要推进深圳与周边城市协同开展深莞惠都市圈轨道一体化规划,推进深惠城际、深大城际、穗莞深城际延伸段等一批都市圈城际铁路项目建设。

最值得一提的是,这份《工作意见》正式官宣了深圳14号线东延至惠州惠阳段正式动工的消息。对惠州这个本不符合建地铁的资格的城市来说,如今也算搭上了深圳的东风。

▴疫情期间的深圳地铁

倘若深莞惠在交通、产业和公共服务上实现了完全意义上的“同城化”,某种程度上就是实质意义上的扩容。

眼下,临深的惠阳大亚湾地区和东莞凤岗、长安等地,已逐步承接深圳外溢需求,房价差呈现出日益缩小的情况。即使这更多的是一种住宅外溢,并没有关联到相关产业,但不失为深圳棋至中盘的重要一步。

三、挖潜,向存量动刀

实际上,深圳土地紧张的问题由来已久。为保障经济,深圳一直采取保障工商用地的政策。如此操作也带来了非常大的历史欠账,造成了住房、医疗、教育这三大缺口,其中,住房是最大的缺口。

某种程度上来说,要想增加住房供应,深圳只能在存量土地上优化,例如城中村土地和工业用地改革。

据公开数据,深圳目前共有1065万套住房,其中城中村住房510万套,占比为47.88%,占总出租房数量的61.%。而实际上,深圳最大规模的城中村的土地及房产,受制于产权,却无法上市自由流通。这部分土地资源的效率还有待改进。

▴深圳城中村。资料图

因此,深圳与其眼巴巴地想着吞并邻近市县来获得空间,不如狠命挖潜,在效率上改进,不断提高自身的亩产。

事实上,深圳并非没有发展空间。当你去龙岗、坪山、宝安等区域的外围逛一圈,就会发现闲置、低效、常年得不到利用的土地还有一大把。与此同时,这几年深圳外迁的企业、淘汰的产能也非常多。

这点,从深圳常务副市长刘庆生2019年的讲话稿中也能窥知一二。他曾表示,深圳的地均产出低得吓人,每平方公里的产出大约13亿元,而香港为21亿元,新加坡33亿元,纽约接近90亿元。从人均产出的角度,深圳大约是28000美元左右,香港、新加坡、东京、纽约等城市都大幅超过深圳。

他坦言:“这种现状,支撑不了(深圳成为)全球标杆城市,我们必须要进一步努力,使深圳发展的能级更高、更强。”

▴深圳人才培养。图源新华社

于是,狠命挖潜,把低效闲置的土地利用好,提高地均产值,成为深圳解决缺地问题的一大良策。

关于深圳在存量用地上的调整,此次《方案》给了很大的自主权。比如:

支持盘活利用存量工业用地,探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题;探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制,完善闲置土地使用权收回机制。

土地回收机制一出,无论对深圳还是全国的工商业(包括房地产业囤地)都产生了震动。因为,过去在这类土地回收上都是“雷声大雨点小”,这次深圳明确要在土地回收方面发力,魄力可谓不小。

从产业升级层面来看,深圳现有的产业用地布局太多了,挖潜的重点是产业用地腾挪。这意味着,深圳可以通过调整规划、借助市场化的渠道,将占比35%以上的产业用地腾出低效闲置的一部分,转为亩产更高、需求更急迫的住宅用地,实现多方共赢。

有多少可腾挪的空间呢?

根据2018年官方数据,深圳现有产业用地304平方公里,抛开270平方公里的永久产业区块红线,还剩34平方公里。此外,商服用地、仓储物流(大概有60平方公里)中有一部分也可以转做住宅用途。

好在,深圳的已建成区面积在国内能排到前几位。随着产业的升级换代,这927平方公里的已建成区面积,还有挖潜利用的空间。以2020年12平方公里建设用地供应算,简单匡算,存量盘活能供应15年左右。

从这个维度看,深圳缺地的问题,理论上其实是个伪命题。

并且,基于同样的考虑,《方案》还提出要在符合国土空间规划要求的前提下,推进二三产业混合用地,即允许更新后的用地性质是工业与商业的组合。

这一新政极具想象力。未来,随着产业的优胜劣汰,普通制造业很可能面临搬迁、淘汰的境地,最终留下来的先进制造业、高科技制造业、现代服务业,需要的厂房空间很小,不再是过去车间那种概念,除少量制造空间外,剩下的都拿来做研发、设计、配套等等,而这就是用地效率提高的表现:一宗地基本就可以解决全部需求,甚至上下游也能够涵盖。

2019年,深圳能一次拿出30平方公里的土地全球招商,也正是产业外迁、淘汰腾挪出来的结果。这些地块散落在各个区县,有较为明确的产业发展方向。

诚然,依靠深圳的“一亩三分地”腾挪,无法从根源上解决问题,但考虑到深圳的特区性质,放在全国范围内,这不失为一种新的发展思路。

倘若深圳能做出一些成绩,形成一定经验,也算是为其他饱受用地困扰的城市开一条新路了。

四、小结

从一个小渔村成长为国际大都市,深圳这40年的崛起之路无疑是一个奇迹,开放与包容的市场文化更是令人赞誉。

▴20世纪80年代初的深圳渔民村。资料图

无论是华强北的风云变幻、坂田华为的名扬天下,还是深圳湾的群雄逐鹿,深圳给人的印象就是敢拼搏、勇于奋斗。

深圳也一直是国内先行先试的“样板间”。作为我国“土地拍卖第一槌”诞生地,深圳开启了土地财政的先河,第一次突破了无偿、无限期使用的土地行政划拨制度,迈出了通过市场机制配置土地资源的第一步,这种模式极大缓解了大规模城市基础设施建设对资金需求的压力。

而当国内不少城市依然在土地财政和罗马式大基建的路径依赖上积重难返时,深圳因无地可开发,早已摆脱了对土地财政的依赖,开始向科创城市转型。

▴20世纪80年代,打工者在深圳蛇口工业区凯达玩具厂的流水线上工作。资料图

只是历史欠账终将归还,土地紧张难题之外,折叠的深圳还需补足更多短板。

未来的深圳,任重而道远。

本文来自微信公众号:市井望远镜(ID:onecity1000),作者:江晨舟